7.1、职能管辖

为了有效地维护社会秩序，实施有效的行政管理，各行政机关都是在法律赋予的职权范围内，行使各自的职权。比如社会治安秩序，由公安机关负责，生态环境保护由环保机关负责，市场综合管理由市场监督管理机关负责等。行政处罚权是行政权的一部分，它具有行政权的特征，因此，行政处罚权的行使也必须依职权进行。但是，行政处罚权与行政权又有所不同，有行政管理权的机关不一定有处罚权，同时对此种行政违法行为有处罚权的机关对彼种行政违法行为就不一定都有行政处罚权，因此，行政处罚法规定对行政违法行为要由“具有行政处罚权的行政机关管辖”。这一规定，充分考虑到了行政管理专业化的特点，有利于行政机关管理，有利于行政处罚的准确性，同时便于对行政机关的监督。

行政处罚权一般以单行、专业法律法规为依据。从我国诸多法律制度规定来看，一般都是采取“某某主管机关”或者“某某监督管理机构”而非哪个具体机关的模式来规定具有行政处罚权的行政机关的。如《食品安全法》第一百二十六条规定：“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。”至于食品安全监督管理部门具体是哪个行政机关，在执法实践中具有食品安全行政处罚权，则还需要结合各级政府“三定方案”及其机构设置情况来确定。从上世纪八十年代改革开放以来，对食品生产违法行为的行政处罚，在历次机构改革中多有变化。就经历了从卫生部门、质量技术监督管理部门、食品药品监督管理部门到市场监督管理部门负责的多次调整。

《行政处罚法》第十八条规定“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”该条规定的“相对集中处罚权”有利于推动职能管辖中交叉、重复管辖等问题的解决。综合执法是未来的方向。

案例：工商部门对建筑工地的劣质建材是否有管辖权

安县人民法院审查认为，原告川银房地产开发有限公司系“华丰名苑”小区商品房的开发者和销售者，而不是该小区的承建者，被告安县工商行政管理局认定“华丰名苑”小区商品房使用不合格的塑钢窗和防水卷材，并非系开发商所为，原告作为商品房的开发者，具有销售商品房的权利，但不具有单独销售建筑构配件的经销权，该案所涉及的塑钢材料和防水卷材在尚未安装使用到商品房上时，被告可依职权对流通领域内的建筑构配件的产品质量进行监督管理，但塑钢窗和防水卷材一经安装使用到商品房屋时，已属于房屋不可分割的组成部份，开发商是不可对塑钢窗和防水卷材进行独立销售的，被告辩称塑钢窗和防水卷材的价格计入了商品房价中，而塑钢窗和防水卷材是独立的产品，因此原告在销售房屋时对塑钢窗和防水卷材也进行了独立销售的理由不成立，本院不予支持。

根据《中华人民共和国产品质量法》第二条关于“建设工程不适用本法规定;但是，建设工程使用的建筑材料，建筑构配件和设备，属于产品范围，适用本法规定”以及该法第四条关于“生产者、销售者依照本法规定承担产品质量责任”的规定，原告开发、销售商品房屋属建设工程，原告不是该工程所使用的建筑材料、建筑构配件和设备的生产者，也不是销售者，不属于《中华人民共和国产品质量法》调整的范围。原告不是适格的被处罚主体，被告以原告开发、销售的“华丰名苑”使用了不合格建材，依据《中华人民共和国产品质量法》的有关条文对原告进行处罚，其处罚对象错误，适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项的规定，判决撤销被告四川省绵阳市安县工商行政管理局绵工商安行处字()号行政处罚决定书。

四川省绵阳市安县工商行政管理局不服上述判决，向绵阳市中级人民法院提起上诉被驳回。

案例17：磐石市市场监督管理局与吉林磐石农村商业银行股份有限公司行政处罚案

本院认为：根据《反不正当竞争法》第四条规定，除法律、行政法规另有规定的以外，不正当竞争行为原则上均由县级以上人民政府履行工商行政管理职责的部门进行查处。本案中，磐石农商银行开展的存款抽奖活动设置的最高奖金额超过五万元，系利用不正当竞争手段吸收存款的行为，根据《商业银行法》第七十四条第（三）项的规定，商业银行违反规定提高或者降低利率以及采用其他不正当手段吸收存款、发放贷款的，由国务院银行业监督管理机构负责查处并做出相应处理，且根据该法第九十三条，农村信用合作社在办理存款、贷款和结算等业务时，适用《商业银行法》有关规定。也就是说，《商业银行法》已经明确规定由银行业监督管理机构查处商业银行（包括农村信用合作社）采用不正当手段吸收存款的行为，该规定属于《反不正当竞争法》第四条规定中的例外情况，因此，磐石市市场监督管理局不应对此类行为进行查处，一审法院判决撤销磐石市市场监督管理局对磐石农商银行的行政处罚决定并无不当。

综上，磐石市市场监督管理局的上诉理由不能成立，本院不予支持，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

　驳回上诉，维持原判。

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